李艳艳
中建政研投融资事业部副总经理
中建政研政府投融资研究中心研究员
自2023年2月份PPP项目全面“暂停”及《国务院关于2022 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露了PPP项目审计情况之后，PPP项目将何去何从，PPP项目的未来是什么，备受地方政府、社会资本方、金融机构、第三方中介机构、科研院所及PPP从业人员的关注。2023年11月8日，随着国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知(国办函〔2023〕115号)(简称“新机制”)的发布，预示着我国的政府和社会资本合作模式即将“重启”，新机制在政府和社会资本合作项目的总体要求、建设实施、运营监管、政策保障等方面进行细化，系统全面的指明了PPP项目应用领域、实施模式、实施流程、监管要求和要素保障支持。
一、总体要求
（一）指导思想
政府和社会资本合作项目将回归PPP的初衷，PPP初衷在于通过公私合作，推动公共服务领域供给侧结构性改革，引入市场的机制和资源，提升管理效率和管理能力;同时，新机制以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，统筹发展和安全，坚决遏制新增地方政府隐性债务。
（二）聚焦使用者付费项目
新机制下政府和社会资本合作PPP项目将聚焦于使用者付费项目，即项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。新机制指出PPP项目聚焦使用者付费项目，而采用了PPP模式并非不存在财政支出，按照《政府投资条例》第六条，对确需支持的经营性项目，政府主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式予以支持;此外，对于污水处理、垃圾处理等建立收支两条线管理的领域，以及对于公益性较强，传统模式下已有行业运营补贴的项目，允许“财政”资金投入及运营补贴资金投入，但财政补贴仅允许补贴对运营期，不能补贴建设期。
（三）全部采取特许经营模式
新机制指出政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，通过所列出的BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT几个典型的实施方式看，政府和社会资本合作项目在合作期满后，仍需要移交给地方政府(或者指定接收单位)，项目资产最终的所有权依然归政府所有。
（四）合理把握重点领域
原PPP模式适用于十九大领域，既有以非经营性项目为主的政府付费项目，也有适用于准经营性项目为主可行性缺口补助项目，也有适用于经营性项目为主的使用者付费项目。新机制要求政府和社会资本合作项目聚焦于使用者付费的项目，因此，政府和社会资本合作模式只能适用于有经营性收入的行业和领域。该新机制的出台，将引导地方政府、特许经营者深度挖掘项目的潜在专项运营收入，同时倒逼地方政府加快建立健全部分行业和领域的收费标准及价格机制。
（五）优先选择民营企业参与
央企和地方国企在项目运营方面存在一定的短板，民营企业在人才、技术、研发、创新、运营等方面具有一定的核心优势。新机制指出政府和社会合作项目要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建(含改扩建)项目，并制定《支持民营企业参与的特许经营新建(含改扩建)项目清单(2023年版)》(简称“清单”，清单将根据实际情况进行动态调整)，该举措是落实国家发展改革委关于建立鼓励民间资本参与重大项目建设机制重要举措。未来民营企业通过政府和社会资本合作模式参与国家重大工程和补短板项目方面迎来了新的市场机遇。笔者希望金融领域对民营企业的配套支持政策能够进一步完善，从而便于政府和社会资本合作项目落地实施。
（六）稳妥推进新机制实施
对于 2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照新机制执行。
二、规范推进建设实施
新机制对于如何审核特许经营方案、公平选择特许经营者、规范签订特许经营协议、严格履行投资管理程序、做好项目建设实施管理提出了具体要求。
值得注意的是在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证，对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证，必要时可委托专业咨询机构评估，提高可行性论证质量。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家六部委2015年第25号令)，特许经营可行性评估主要包括建设运营标准和监管要求等，相关领域市场发育程度，市场主体建设运营能力状况和参与意愿;用户付费项目公众支付意愿和能力评估。
新机制延长了原PPP项目及特许经营管理办法对合作年限的最高限制，从原来的30年提高到40年，对于投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，这更有利于特许经营者在大型投资项目上通过使用者付费模式收回投资成本及合理回报，但同时也会拉长投资资金的回收期，降低特许经营者对一般项目的投资信心。笔者认为，在确定特许经营期限时应充分考虑项目的领域、市场需求、投资额等因素综合确定。
三、切实加强运营监管
新机制加强对PPP项目运营监管方面主要从以下几个方面开展，实施机构会同有关方面定期开展项目运营评价，并注重社会公众意见;严肃惩戒特许经营者违法违规和失信行为，并规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作，建立常态化信息披露机制，新的政府和社会资本合作项目依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开，原PPP项目库将不再使用。
四、加大政策保障力度
为确保政府和社会资本合作项目可持续发展，新机制在政策保障力度方面做出了重要安排和创新设计。
在组织保障方面，提出国家发展改革委要制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，指导各地区按照新机制要求依法合规、稳妥有序实施政府和社会资本合作项目，并会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件，营造良好制度环境。从国家顶层设计层面出具可参考的方案大纲、协议范本、实施细则等，便于统一标准，引导地方政府和社会资本合作项目规范化实施。
在要素保障和融资支持方面，提出支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设，提高土地使用效率。支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续;有效开发、利用、盘活土地资源及地上资产，土地要素保障为特许经营者深度挖掘关联收益，实现自平衡探索提供了有利保障。此外，新机制鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。通过以收益权质押及以有限追索的项目融资方式为政府和社会资本合作项目融资，而非依赖于特许经营者自身的资产、资信、实力作为重要融资条件的项目融资方式，为民营企业参与政府和社会资本合作项目落地提供了便利条件。另，新机制积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)，为特许经营者退出机制的安排提供了提新通道。
在创新项目实施方式方面，提出鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，提高投资收益，促进政府和社会资本合作项目更好实施。特许经营者在保障项目质量和产出(服务)效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有，这将会激发特许经营者在降本增效方面的动力，有利于推动行业在运营管理模式方面的创新和进步。
五、小结
自2014年国务院、财政部、国家发展改革委在基础设施和公共服务领域推广PPP模式以来，国内PPP模式的推广应用经历了高速发展、急剧下滑、稳步发展、暂停整改、重新启动分类梳理五个阶段。任何事物都是在发展中规范、规范中发展的。PPP模式在国内经历了近10年有效探索，部分项目给社会带来了深刻的教训，同时众多项目也为PPP模式的应用和推广积累了宝贵的经验。新机制为政府和社会资本合作模式的推广和应用指明了新方向，正本清源、回归本质，有利于政府和社会资本合作更好满足中国式现代化发展的新形势、新要求;同时，在我国经济形势处于恢复性向好的关键时期，新机制为民营企业带来了新机遇，良好的营商环境有利于提振信心，推动政府和社会资本合作健康可持续发展。
