21世纪经济报道 记者郑雪 实习生张晨茜 北京报道
当前，数据已经成为新的生产要素，助力经济快速发展。数据在流动中产生价值，数据流动规则的建立成为当前激发数据价值的重要方向之一。
公共数据成为当前数据流通中关注重点之一，原因在于公共数据的流通能够带动其他数据的开发利用。
近日，北京市经济和信息化局（以下简称北京经信局）印发《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》（以下简称《办法》），针对公共数据专区授权运营的相关内容予以明确。
相关专家在接受记者采访时表示，《办法》在全国公共数据开发利用领域具有先行的重要意义。此外，“专题数据区域”的概念，打破了简单按照数据重要程度等单一标准的数据分类模式，有助于未来精细化管理。
公共数据专区授权运营入局实践
一段时间以来，多地陆续出台推动公共数据流通使用的相关政策。在推动公共数据流通和利用方面，北京以公共数据专区授权运营的模式推动公共数据的流通和使用。
2022年11月《北京市数字经济促进条例》第十九条提出，本市设立金融、医疗、交通、空间等领域的公共数据专区，推动公共数据有条件开放和社会化应用。市人民政府可以开展公共数据专区授权运营。
2023年北京版“数据二十条”（《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》）在全面深化公共数据开发利用方面，提出完善公共数据开放体系、推进公共数据专区授权运营。
《办法》对于公共数据专区授权运营的相关情况予以明确。公共数据专区是指针对重大领域、重点区域或特定场景，为推动公共数据的多源融合及社会化开发利用、释放数据要素价值而建设的各类专题数据区域的统称，一般分为领域类、区域类及综合基础类。
如领域类聚焦本市金融、教育、医疗、交通、信用、文旅等重大领域应用场景。其中优先支持与民生紧密相关、行业增值潜力显著和产业战略意义重大的领域开展公共数据专区授权运营。
北京航空航天大学法学院副教授赵精武提示，“专题数据区域”的概念，打破了简单按照数据重要程度等单一标准的数据分类模式，提出“领域类”“区域类”和“综合基础类”三类公共数据，这也有助于实现未来公共数据授权运营的精细化管理效果。
根据《办法》，公共数据专区采取政府授权运营模式，选择具有技术能力和资源优势的企事业单位等主体开展运营管理。运营需遵循政府引导、市场运作，需求导向、创新引领，稳步试行、循序渐进，依法合规、安全可控的基本原则。
相比较于今年7月《北京市公共数据专区授权运营管理办法（征求意见稿）》，基本原则第三条由“积极探索、共享红利”变为“稳步试行、循序渐进”。
赵精武认为，公共数据本身是在公共事务管理活动中产生的，关系到社会公众的个人信息以及社会经济运行状况等敏感内容。为了有效兼顾数据安全和数据保护，故而选择用“稳步试行、循序渐进”这一原则进行替换，并且，公共数据开放问题本身就是一个全新的社会治理问题，国内外均缺乏相应的实践经验，故而更需要在通过不断的试点调整确定最佳的公共数据授权运营模式。
这一原则变化的背后，或许和当前数据顶层制度设计相关。
北京师范大学法学院博士生导师、中国互联网协会研究中心副主任吴沈括指出，表述的变化和目前国家顶层设计以及相关职能部门的工作举措逐步推进有着密切的关系。特别是在地方实践过程当中，需要进一步呼应和遵循国家在顶层设计层面所推进和落实的各项举措。从这个角度来讲可以看作是一种审慎理性立场的体现。
“注重地方实践和国家顶层设计之间的呼应和匹配，并且各项制度特别是在中央层面政策文件的制定也在过程当中，这样的表述也是符合目前阶段性的发展状态。”吴沈括说道。
个人信息不得“一揽子授权”
对于公共数据的界定是数据流通和使用的第一步。《办法》介绍，公共数据是指本市各级国家机关、经依法授权具有管理公共事务职能的组织在履行职责和提供公共服务过程中处理的各类数据。
公共数据流通和使用规则方面，遵照“原始数据不出域，数据可用不可见”总体要求，在维护国家数据安全、保护个人信息的前提下开展授权运营。
对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围。涉及个人信息的，运营单位在获得个人真实、有效授权后按应用场景使用。规范对个人信息的处理活动，不得采取“一揽子授权”、强制同意等方式过度收集个人信息，促进个人信息合理利用。
《办法》规定，针对一级数据允许提供原始数据共享，二级、三级数据须通过调用数据接口、部署数据模型等形式开展共享，四级数据原则上不予共享，确有需求的采用数据可用不可见等必要技术手段实现有条件共享。
四级数据标准又是如何划分？根据2022年4月1日正式实施的《政务数据分级与安全保护规范》这一标准，在坚持分级管控、自主定级、综合判定原则之下，综合考虑数据发生泄露、篡改、丢失或滥用后的影响对象、影响程度、影响范围，将数据分为四级，一级到四级影响处增强状态。如一级是指对党政机关、公共服务机构、其他机构、自然人造成较小范围且强可控的一般影响；四级则是指对党政机关、公共服务机构造成较大范围且弱可控的严重影响。
专区授权运营管理机制方面，市大数据主管部门作为公共数据专区统筹协调部门。根据《办法》，公共数据专区授权运营工作流程包括信息发布、申请提交、资格评审、协议签订等。授权运营协议的有效期一般为5年。
同时明确了专区运营单位的基本要求、技术管理要求，提出专区实行数据产品及服务备案制度等，专区运营单位围绕其形成的可面向市场提供的数据产品及服务，应及时按照授权运营协议的约定将相关定价及依据、应用场景、使用范围及方式等向专区监管部门备案。
“《办法》在全国公共数据开发利用领域具有重要的先行意义。这一办法不仅为国家层面的公共数据开发利用和顶层设计提供了有效实践素材，同时，对于吸引和推动各利益相关方积极参与到公共数据的开发利用具有推动性的重要意义。”吴沈括说道。
他进一步指出，该办法引入的各项机制，对于当前公共数据开发利用过程中的各种瓶颈性因素具有针对性，为各地的公共数据运营实践提供了有益的参考。
公共数据流通挑战何解？
一段时间以来，各地陆续发布推动数据流通利用的政策文件。涉及公共数据流通使用，不少地方在数据发展促进条例之中设置公共数据专章，也有不少地方发布了公共数据流通利用的专门规则。
（制图：张晨茜，来源：公开资料整理）
整体实践来看，公共数据的开发、流通和利用也面临着一定挑战。
国家数据局局长刘烈宏在第二届数字政府建设峰会暨数字湾区发展论坛上表示，总体上看，我国公共数据的开放程度和利用水平，与社会各界期待相比，仍有很大差距。大家普遍反映，数据共享开放阻力大、顾虑多，数据供给的规模和质量都不够，资源利用的渠道和方式不丰富、不便捷。主要原因在于“不愿开放”“不敢开放”“不会开放”的问题。
何以公共数据如此重要？
吴沈括表示，公共数据开发利用在数据要素市场建设中具有强烈的引领意义。“公共数据的开发利用在很大程度上能够引导和推动其他数据资源的进一步开发利用，同时成为数据流动重要的实践样板，这也是当前公共数据成为数据要素市场建设中备受关注的原因。”
如何以公共数据的流通使用带动其他数据的进一步流通利用？
吴沈括建议，一是明确数据目录。通过明确定义公共数据的范围，更好促进对公共数据资源的识别和提供。二是在数据流通的各个环节，建立有效的分类和分级系统。同时，必须制定具体的流通规则，以确保数据资源的有序释放，并安排机制以支持这一流通过程。三是在公共数据的利用阶段，需要通过积极的公共政策来推动。这包括为更多的数据需求方和主体提供支持，使他们能够主动获取公共数据资源，并广泛应用于研发和创新活动中。
“促进公共数据流通需要打破单一流通模式，在数据分级分类的治理理念下，更需要结合数据本身的特性探索灵活且适应市场需求的公共数据开放模式。”赵精武说道。
