自2016年7月，《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（简称《指导意见》）《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》相继出台开始，出租汽车行业改革拉开序幕。6年多来，转型、升级、融合发展等热点词汇频频见诸报端，数字智能、主动创新、积极求变已成为行业改革的主旋律。
近日，由中国交通报社主办的“巡游出租汽车行业转型升级座谈”活动在线上举行，来自地方交通运输主管部门的负责人、行业专家、相关企业代表等齐聚云端，分享行业政策创新与改革实践，探索数字经济如何与巡游出租汽车行业深度融合，助推高质量发展。
顶层设计政策推动 “巡网融合”一体发展
《指导意见》提出，促进巡游出租汽车转型升级，规范网络预约出租汽车经营，推进两种业态融合发展。2018年，交通运输部印发《关于进一步深化改革加快推进出租汽车行业健康发展有关工作的通知》，再一次提出加快推进巡游车转型升级。
“网约车新业态对巡游车冲击基本结束，因此带来的不稳定性风险基本消除。”国家发展改革委综合运输研究所城市交通中心主任程世东表示，“巡网融合”要求人、车要素统一；要注重定价主体、定价机制、价格水平与结构趋近，更加市场化；企业运营管理也可以进一步融合，使用工方式、薪酬分配、服务方式等机制趋于一致。
浙江省杭州市道路运输管理服务中心出租汽车处处长胡惠建表示，网约车新业态的发展，满足了公众的个性化出行需求，不仅能够帮助缓解城市打车难的痛点，还能够带动出租汽车产业整体发展。从杭州的出租汽车行业改革实践来看，主要是坚定市场化改革方向和群众满意目标导向，严格按照国家的顶层制度设计抓好地方的落地落实，具体分三步走，先改革传统巡游车，后规范网约车，再推进新老业态融合发展。他认为，全国各地的网约车合规化进程仍不够理想，需要继续花大力气推进，网约车的合规发展是落实法律规定和行业治理的应有之义，也是巡网融合的基础。
浙江省率先在全国省级层面提出了“一车两用”的改革方案。杭州市道路运输管理服务中心 供图
今年以来，全国多地组织修订出租汽车管理办法，在政策制度设计上系统谋划，为巡游出租汽车行业转型升级提供政策指引。10月1日起新施行的《浙江省道路运输条例》提出，巡游出租汽车经营者通过网络预约方式揽客的，可以按照计价器显示金额收取运费，也可以按照网约车计价规则收取运费，率先在全国省级层面提出了“一车两用”的改革方案。“浙江省走出了立法认可、立法推动的关键一步，后续将由市场的力量跟进融合。”胡惠建表示。
北京出租汽车暨汽车租赁协会副秘书长兼出租分会会长刘涛介绍，北京出租汽车暨汽车租赁协会与高德出行合作，组织近200家中、小企业与高德出行共同创建“北京的士”运营服务平台，帮助驾驶员提高运营效率，让市民打车更便捷，乘客满意度提升18%，驾驶员日均收入提高42%，为行业的转型升级奠定了基础。
营造公平竞争环境 提升监管服务效能
改革6年来，出租汽车行业在提升监管效能、推动融合转型、提升服务水平等方面取得了很多实践成果，但同时也暴露出一些存在的问题。
经营权管理需要进一步规范。交通运输部公路科学研究院研究员程国华认为，一直以来，各地对经营权配置方式存在较大差异，部分城市的出租汽车经营权私下炒买炒卖、不规范交易现象严重，造成政府新增运力投放及收回经营权阻力大。
运价机制仍不完善。程国华认为，现行巡游车价格管理模式不适应发展需要，包括运价水平和结构不合理、运价形成和调整机制不完善，由政府定价转为政府指导价的可操作性需要进一步增强，以及需要加快新型计程计价装置的探索应用，为政府指导价的落地实施提供技术手段等。相比之下，网约车利用信息平台，通过车辆供给和乘客需求实时匹配，实行动态调价，以此达到市场平衡。
刘涛同样认为，当前新老业态的融合发展还存在商业模式不清晰、运价制定与调整不灵活、利益分配机制不完善、不公平竞争等问题，应首先在价格机制、标准、从业资格和公共交通设施使用等方面实现融合。
交通运输部科学研究院研究员李燕霞认为，巡游车和网约车在运价机制、市场准入、运力投放、运营方式、劳资关系、税务管理等方面存在差异，出租汽车新老业态的融合发展，亟待在价格管理、就业保障和竞争环境等方面创新突破。
此外，李燕霞表示，随着巡游车与网约车平台合作增多，出租汽车领域的垄断、不正当竞争行为已不仅表现在通过低价、高额补贴、优惠以及使用不合规的人员、车辆等不正当手段争夺市场份额，还包括信息和技术上形成的垄断等。深圳大学经济学院教授韩彪认为，随着网约车不断发展，部分城市巡游车份额减少，出租汽车行业将失去一种制衡力量，行业公平监管的难度增加。
北京市路边有序停放的出租汽车。 本报资料片
深化运价机制改革 探索巡游车“一车两用”
针对出租汽车行业改革中存在的问题，专家也提出了相应建议。程国华认为，应坚持“经营权属于公共资源”，继续深化经营权管理制度改革，要在城市人民政府的统一领导下，综合运用经济、法律等手段，实现经营权无偿、有期限使用的平稳过渡。要理顺出租汽车企业与承包经营者或驾驶员的权属关系，严格落实服务质量信誉考核工作要求，强化结果运用，全面建立和完善以服务质量信誉为导向的经营权配置、管理和退出制度。
2019年，交通运输部和国家发展改革委联合印发《关于深化道路运输价格改革的意见》，提出建立完善巡游车运价动态调整机制，并定期评估完善，网约车平台公司应主动公开定价机制和动态加价机制，保持加价标准合理且相对稳定，保障结算账单清晰、规范、透明，并接受社会监督等。“应加快推动巡游车运价不纳入政府定价听证目录，积极争取地方政府支持，科学制定、及时调整巡游车运价水平和结构。”程国华认为。
“应从业务模式角度推进巡游车转型升级，网约、电召是目前的两大方向，这是数字经济发展的需求，也是‘出行即服务’目标实现的重要依托，有必要加强现有巡游车网约、电召方式的规模化、集约化、品质化发展。”东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松表示，因此，可以尝试在即时用车业务模式中，依托网约的方式，重点在政府指导价领域试点推动巡游车、网约车一车一价。
“价格差异带来的不公平竞争，让巡游车处于竞争劣势。目前个别把巡游车当做网约车派单收费的城市，企业、驾驶员、乘客也基本认同，没有较大的争议与纠纷。”程世东建议，定价机制可考虑按业务方式而非车辆性质进行区分，线上接单的按市场定价，巡游接单的打表计价。
韩彪认为，《指导意见》所提到的巡游车应该是指巡游业务，而非利用巡游车进行的全部业务，网约车亦是如此，因此在制度层面上明确“一车两用”的合法性是当务之急。
深化巡游车改革、新老业态融合发展，需要综合运用行政、经济、信用、数字等监管手段。李燕霞表示，应充分发挥交通运输新业态协同监管部际联席会议制度作用，加快推进网约车驾驶员和车辆合规化进程。在打击非法营运方面需要各相关部门配合，切实保证各项监管措施落实到位。同时，应利用信息化技术，重点加强对市场竞争、安全、信息等方面的监管，对违法频次高、多次失信的平台企业，加大检查频次和力度。探索非现场执法、电子证据在出租汽车日常监管和查处违法行为、非法营运中的应用。
